[ 曲宇輝 ]——(2007-8-15) / 已閱21432次
物權法學習與思考之二:對不動產統一登記制度的思考
[摘要:目前要求不動產統一發證的呼聲很高,認為房地產應當發一本證，只要把土地、房產兩個管理部門合一，或者成立一個專門發證部門，就萬事大吉了。但是以辦證的方便換辦其他諸多事情的不方便，究竟是利大還是弊大，特別是對廣大的單位、個人來說，是否有真正的方便。]
《中華人民共和國物權法》第十條第二款規定，“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”。筆者在此就不動產統一登記若干問題，談些個人觀點。
一、不動產登記現狀
什么是不動產，《物權法》本身并沒有作出規定。一般來說，“不動產是指土地以及房屋、林木等土地附著物”[1]。根據現行有關法律規定，不動產登記的范圍、機構和法律體系，大致如下：
（一）不動產登記范圍
1、國有土地使用權登記；
2、農民集體所有土地所有權、使用權登記；
3、無地上定著物的土地使用權抵押登記；
4、房屋所有權登記；
5、房屋所有權抵押登記；
6、土地承包經營權登記；
7、國家所有和集體所有的林地所有權登記；
8、個人使用的林地使用權登記；
9、林木所有權抵押登記；
10、采礦權登記。
（二）不動產登記機構
1、第1-3項，由土地行政主管部門負責登記；
2、第4-5項，由房產行政主管部門負責登記；
3、第6項，由農業行政主管部門負責登記；
4、第8-9項，由林業行政主管部門負責登記；
5、第10項，由地礦行政主管部門負責登記。
（三）不動產登記法律體系
1、以《土地管理法》為龍頭的土地登記法律體系。
2、以《房地產管理法》為龍頭的房屋登記法律體系。
3、以《土地承包法》為龍頭的土地承包經營權登記法律體系。
4、以《森林法》為龍頭的林地登記法律體系。
5、以《礦產資源管理法》為龍頭的采礦權登記法律體系。
6、以《擔保法》為龍頭的不動產抵押登記法律體系。
在法律框架下，國家部委和地方政府制訂了一系列的登記配套規章，僅以土地登記為例，部頒規章有《土地登記規則》（1995年12月28日國家土地管理局發布）、《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年3月11日國家土地管理局發布）、《農村集體土地使用權抵押登記的若干規定》（1995年9月10日國家土地管理局發布），政府規章則有省、自治區、直轄市人民政府和省會城市、較大的市人民政府頒布的《XX省土地登記辦法》、《XX市土地登記辦法》。此外，各級政府及土地行政主管部門出臺的土地登記規范性文件，難以勝數。
二、不動產統一登記的思考
不動產統一登記制度應解決的主要問題，一是登記范圍，二是登記機構，三是登記辦法。
（一）登記范圍
土地和房屋屬于不動產，但土地上的附著物或者說定著物，除了房屋外，種類繁多，哪些屬于不動產登記范疇，哪些不屬于不動產登記范疇，其法定名稱和權證名稱如何定，值得商榷。如：森林（林木），是發林木所有權證，還是發林地使用權證;承包荒山等，是發承包證還是發林木所有權證或者林地使用權證；草場，是發草地使用權證，還是發草場使用權證；灘涂，發灘涂使用權證還是發灘涂承包證或者灘涂養殖證；海域使用權是否屬于不動產登記范疇等等。由于國家尚沒有對不動產登記范圍作出統一規定，各地理解不一，名稱不一，是否登記也不統一，因此，由國家法律、行政法規來對不動產登記范圍和具體名稱作出統一規定，“定紛止爭”，很有必要。
（二）登記機構
物權法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全國人大十屆五次會議通過，立法時間長達13年之久，在新中國立法史上是“空前絕后”，其立法難度之大，爭議之廣，可想而知，公布后反響之大，也是始料未及。《物權法》把不動產統一登記機構的設置難題交給了行政法律法規解決，但《物權法》起草中13年都沒有解決的事情,要在之后短時間內解決,并非易事。統一登記機構的設置，大致有三種模式。
1、機構合并模式。即將涉及不動產登記的部門合并為一個部門，統一辦理不動產登記。目前，全國的土地行政主管部門與地礦行政主管部門已合并為國土資源行政主管部門。由于要求土地與房屋統一登記的呼聲很高，一些地方已經將土地、房產兩個部門合并為一個部門。這種模式有兩個問題值得探討。
（1）幾證統一問題。房地產登記不是僅取得土地證和房產證即可，還有一個契證，如果不動產統一登記的目的是讓老百姓在一個部門辦證，應當是“三證”統一而不是“兩證”統一。同時，土地承包證、林權證等如果不納入不動產統一登記，不動產統一登記制度又似乎是缺了一大塊，與《物權法》的規定不符。
（2）機構上下銜接問題。我國改革開放以來，許多地方實行了行政機構改革，試驗了多種改革方法，收效甚微，“改來改去改回過去”，其原因，一是受現行法律法規的制約。行政改革超前于法律，使一些部門的行政執法職能與法律規定不符。二是受國家部委設置的制約。地方行政改革超前于國家部委行政改革，一個地方部門要對口幾個國家部委，在國家部委之間對一些工作有不同政策意見時，地方部門左右為難。
2、機構單設模式。即設置獨立的不動產登記機構，統一辦理不動產登記。國內已有地方單設了房地產權統一登記機構。這種模式也有兩個問題值得探討。
（1）不動產登記依賴于相關部門的工作。
設置一個不動產統一登記機構很簡單，不過是編制部門發一個文件，出一個“三定方案”而已。但要把一本證書發出去，就不是發一個文件這么容易了，有許多前置工作要做。
以土地登記為例，前置工作主要有：要進行宗地測繪和數據入庫比對接邊，要進行宗地調查并核對登記要素，要進行界址確認并取得四鄰簽章認可后，方可進行土地設定登記。房地產建設項目竣工后，要對建設用地情況進行復核驗收，要核對審批面積和實際建設面積，要對違法行為進行調查和處理，要補簽土地出讓合同補收土地出讓金，要按照房屋單元進行宗地面積分攤等等，這些工作均需要土地行政主管部門辦理，涉及多個處室配合完成。如果設置獨立的不動產登記機構，該機構不可能承擔前述工作，其結果，一是造成資料重復印制，行政資源及大浪費，二是土地登記申請人本來在土地行政主管部門一家可以辦理的事情，反而要多跑一個部門。
（2）相關部門的工作又依賴于登記資料。
仍以土地管理工作為例。土地登記為土地管理日常工作提供基礎和保障，如用地報批、征地拆遷、具體項目用地審批、土地出讓,建設項目竣工后的復核驗收、增加建筑面積與改變用途補繳出讓金,土地使用權轉讓、出租、抵押等等，都需要以土地登記資料作為依據;用地的批后監管，如對違法用地、違法交易、閑置土地的認定處理等，也都離不開土地登記資料。若由統一登記機構負責土地登記工作，土地行政主管部門將無法掌握第一手登記資料，導致上述工作無法順利開展，影響工作效率和工作質量。
3、集中辦理模式。即相關部門在一個固定場所，一次受理申請，各司其職辦理，集中統一出證。這種模式的特點是無需改變政府部門的工作職能，又達到統一辦證的目的。近幾年，各地為方便辦事，先后設置了一些集中辦理中心，受到了人民群眾的好評。這種模式需要解決以下兩個問題。
（1）大集中還是小集中問題。如果采用集中辦理模式，應該是大集中，全部不動產登記都應集中辦理，任何部門不得以任何理由阻撓集中辦理。
（2）具體辦證機構的職權問題。根據法律法規的規定，土地證由市、縣人民政府頒發，房產證等由市、縣相應主管部門頒發，但各部門的辦證具體工作往往由事業單位負責。因此，辦證機構需要政府和部門委托行政職能，或者由法律法規向辦證機構授權。
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