[ 谷遼海 ]——(2006-1-11) / 已閱9622次
公共采購監督檢查制度有待完善
作者：谷遼海
來源：中國經濟時報
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發表時間：2006年01月10日
任何國家和地區實現政府采購法律制度的有效監督，一般來說，必須具備五個構成要素，即：政府采購法的監督主體、監督的客體、監督的具體內容、監督的權力與權利、監督的實體規則和程序規則。換言之，政府采購由誰來監督、監督誰、監督什么、用什么監督和怎樣監督。完善的政府采購法律監督機制必須要有前述五個必備要素共同構成。這些必備要素通常出現在政府采購法的相關章節和條款中。
在世界上著名的政府采購法律規則中，在實施政府采購制度的國家和地區的法律文本中，我們幾乎都看不到有“監督檢查”的專門章節。我國的《招標投標法》、《政府采購法》基本上是照搬、移植國際上著名的政府采購規則，惟一有中國行政法特色的是《政府采購法》第七章的監督檢查。這一章節用了１２個條款規定了政府采購的監督檢查制度，但大部分條款是屬于東拼西湊、重復立法，缺乏監督的實質性內容和具體的實體及程序規則，因而浪費了立法資源，有損國家法律的權威性和嚴肅性。
監督檢查中的重復立法及其口號式語言。我國《政府采購法》在總則、政府采購當事人、政府采購方式和程序、質疑和投訴、法律責任等章節中，對于政府采購法的監督主體、監督的客體、監督的內容、監督的權力與權利等內容已經有所體現，“監督檢查”章節中的有些條款在我國其他法律中都已經有具體的規定。因此，現行法律專門設立“監督檢查”的章節值得商榷。如果必須設立的條款，為了保持法律章節條款的和諧與一致，應該在相對應的章節內容中進行規定。例如，我國《政府采購法》在總則和其他章節中，已經規定了政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查；規定了所有政府采購信息披露制度，其中包括了政府采購項目的采購標準和采購結果的公示制度；任何單位和個人不得違反本法規定指定采購，這在總則和法律責任章節中都已經有明確規定；集中采購機構的權利義務和法律地位等內容在總則、政府采購當事人等章節中也都有詳細規定，沒有必要通過不同語言的表述方式在另一個章節中又重復進行規定。又如，我國審計機關和監察機關各自的工作原則、監督對象、監督權利、監督范圍等內容分別在我國的《審計法》和《監察法》中都有非常明確的規定，法律實施中的社會監督在我國《憲法》中都已經有明確規定，《政府采購法》沒有必要作出相類似的規定。這種法律規定，由于沒有相應的程序性規則和法律責任條款進行保障，等于是無效的空洞規定。
監督檢查機制缺乏獨立的監督主體。我國《政府采購法》第十三條雖然統一了政府采購市場中的監督主體，明確規定各級財政部門為政府采購對象的主管機關，但由于還存在著另一部法律《招標投標法》。故公共采購市場中的監督主體實際上尚未統一，各級發改委和相關的行政機關還在兼任運動員和裁判員的雙重角色，各自制定相應的公共采購行政規章，分別管轄屬于自己的公共采購項目。公共采購市場中的貨物、工程、服務，城市基礎設施建設、供水、供電、供熱等政府公用事業的采購項目，涉及到公共安全和公共利益的采購項目，涉及到國家稀缺資源和國家利益的公共采購項目，等等。這些公共采購項目在我國現行的公共采購法律體系下，還存在著多元的監督主體，大部分都還沒有進入各級財政部門的監督視野。
監督檢查機制缺乏統一的監督規則。現行法律雖然賦予我國各級財政部門對政府采購活動進行監督管理的權力，但《政府采購法》各個章節和條款中，沒有詳細規定各級財政部門進行監督的實體規則和程序性規則，我們在監督檢查的專門章節中也沒有發現一些具體的、有效的、強制的監督措施。政府采購法的有效實施和廣泛推廣，采購人和供應商在法治的軌道上有序地進行政府采購活動，監督部門有序地開展工作，對政府采購當事人進行監督，必須要有相應的程序規則作為保障，從而才能制約權力、防止權力的濫用。由于現行法律中缺乏統一和獨立的監督規則，《政府采購法》實施后，國家財政部雖然頒布了一系列政府采購的行政規章，但其法律效力和位階較低，很難對我國的公共采購市場實施有效的統一的具有普遍約束效力的監督規則。
綜上所述，我國《政府采購法》用了大量的篇幅規定監督檢查制度，但立法技術顯然有待于進一步提高。近幾年，我國山西、上海等省市推行的政府采購監督機制，效仿了世界上實施政府采購制度比較成功的國家和地區的一些做法。筆者認為，這些監督管理機制是在許多國家被證明為行之有效的制度，非常值得推廣。（３５）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師，本文系群眾出版社出版的谷遼海先生的新作《法治下的政府采購》一書中的連載文章）
