[ 王政 ]——(2005-11-3) / 已閱10710次
政府應對其“政策引導農民行為”所產生之不良法律后果負責－－搞“農業(yè)產業(yè)化” 農民賠了咋辦？
（王政律師）
“農業(yè)產業(yè)化”已成為近幾年各級政府喊得愈來愈響的解決“三農”問題、發(fā)展農村經濟、促進農民增收的一項事關全局的戰(zhàn)略口號或措施。有人認為：我國推出以“公司十農戶”為主要形式的農業(yè)產業(yè)化經營，直接突破了原有社區(qū)雙層經營的局限，豐富了為農戶服務的內容，提高了服務的水平，在更大范圍和更高層次上實現了農業(yè)資源的優(yōu)化配置，是對統(tǒng)分結合的雙層經營體制的充實、完善和發(fā)展，是農業(yè)經營體制的重大創(chuàng)新。
無疑，農業(yè)產業(yè)化的推廣和實施，其成果是顯著的，其意義也是重大的、深遠的。但是，我們也不要忽視，在現有政府依職權推廣和實施農業(yè)產業(yè)化的前提下所產生的一些負面影響。其中，有部分農民伴隨著農業(yè)產業(yè)化的推廣和實施走向了更加貧窮的境地，而政府又不想對他們采取必要的補償或救助措施，結果，許多農民因此無以為生后或為了躲避債務，成為四處討生計的“流民”。作為法律工作者，我們經常會收到這樣一些農民兄弟打來的法律求助電話或請求提供法律援助的郵件信息（如政府“強行”讓他們在某塊地上“種煙葉”、“種棉花”、“種樹木”、“種藥材”等），這些農民主要想知道“政府該不該對這種政策引導下所產生的農民虧損或負債行為負責”的問題。如山東省東營市墾利縣武某、陳某、張某、劉某等人反映：他們積極響應“當地市、縣政府推廣奶牛產業(yè)化、鼓勵養(yǎng)奶牛”號召，利用自有資金和政府低息貸款每人購買了數十頭奶牛，結果當年就遭遇到奶牛和牛奶市場發(fā)生重大變化情況（原先每頭一萬八千元的奶牛價格降到三千元），導致他們每家每戶都背上了幾十萬元的債務（債務多為銀行貸款、而且每家都有幾個貸款擔保人）。巨額虧損使他們感覺生活失去了指望，他們也想咨詢“政府是否該對他們的負債承擔法律責任”的問題。
該咨詢問題涉及到國家行政法、現有農業(yè)政策等領域的法律、法規(guī)或政策之規(guī)定，非常值得我們去探討和研究。本文試圖從法律分析角度提出問題，希望引起廣大公眾和社會同仁們的關注。
一、政府必須要依法推行“農業(yè)產業(yè)化”
發(fā)展社會生產力、推動我國社會經濟能夠“持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調”發(fā)展是政府各級管理部門的一項最基本、最重要的行政職能。目前，我國仍有百分之七十以上的人口是農民，解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)，加快農村經濟的發(fā)展更是各級政府管理部門要實現“強國富民”目標的頭等大事。不可否認，“農業(yè)產業(yè)化”的提出和推廣也是僅僅圍繞這一目標來進行的，但值得思考的問題是：基層政府在推行產業(yè)化過程中，有沒有考慮到是否違反國家基本法律的問題？如何行使其職能的問題？怎樣才能達到其既定的目標問題？
目前政府通常的做法是：1、先確定一個指導思想，無非是“以市場為導向，以效益為中心，以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，著力培植……生產基地，推動農業(yè)產業(yè)結構調整，努力增加農民收入，不斷滿足……需要，全面提高……競爭力，促進……高效快速發(fā)展” 等鼓舞人心的口號。2、然后制定任務目標（也未必切合實際的目標），如描畫出“哪年哪月達到種植……多少畝，養(yǎng)殖……多少頭，……產量達到多少噸，創(chuàng)造經濟效益多少多少萬元，把我市/縣或鄉(xiāng)/鎮(zhèn)等建設成為……重要基地”等令人為之振奮的宏偉藍圖。3、最后組織落實，包括制定扶植政策和采取工作措施。扶植政策往往是“財政獎勵”、“補貼”、“低息貸款”等內容；工作措施則包括“宣傳引導”（往往夸大收益忽略風險）、“狠抓落實”（往往采取變相的強迫措施）、“建立服務體系”（往往只停留在紙面上）等方面。
總之，政府部門認為：其已經為農民實施產業(yè)化經營想得非常周全，似乎該想到的其都已經想到了。但是，我們在政府所制定的一系列推廣“農業(yè)產業(yè)化”的政策或文件中，不曾發(fā)現政府制定這些政策或文件的“合法性”依據內容。我們認為：政府在制定這些有關“農業(yè)產業(yè)化”的政策或文件中，首先應當進行合法性論證，然后再考慮其可行性的問題。即政府有關職能部門首先應想到其推行的“農業(yè)產業(yè)化”是否符合《土地法》、《草原法》、《森林法》、《國土資源規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》等國家基本法律規(guī)定？是否侵害農民土地承包經營權違反我國民事或行政侵權方面法律規(guī)定？（將財政資金轉入商業(yè)銀行放貸）是否違反國家財政、金融、信貸等方面法律法規(guī)等？簡言之，即如果政府制定的有關“農業(yè)產業(yè)化”政策與國家法律法規(guī)相沖突該怎么辦的問題。顯然，目前政府尤其是地方政府在制定有關政策時是沒有將上述有關法律法規(guī)納入其考慮視野范圍的。
所以，我們建議：推行“農業(yè)產業(yè)化”的各級政府部門首先應建立對其制定的政策文件的合法性審查機制，必要時，必須通過人大“聽證程序”；在其制定的相關政策文件中，必須說明相關的法律依據或與現行法律法規(guī)不相沖突的專家論證意見。唯如此，才能避免政府隨意制定相關農業(yè)產業(yè)政策的盲動性，才是“依法行政”的真正體現，才能減少“人治專擅”所造成的被動或破壞結果。
二、政府要充分考慮或披露“農業(yè)產業(yè)化”所可能產生的不良后果
通常情況下，如果政府制定的“農業(yè)產業(yè)化”目標適度，引導措施得當，農民積極配合，產品適銷對路，其所取得的成效還是比較顯著的。但任何事情都有兩面性，尤其是市場化運作，其存在的系統(tǒng)性風險更是無法回避的。
針對政府推行“農業(yè)產業(yè)化”而言，其系統(tǒng)性風險主要表現在：1、政府在推廣種植、養(yǎng)殖或加工農產品的過程中，制定目標會脫離當地耕地、水源、草地、生態(tài)等資源和人口實際，造成當地耕地大量減少、水源短缺、林地破壞、土地沙化等生態(tài)和環(huán)境問題。2、為完成任務目標，原政策引導可能在實施中會變相成為“強制”性措施，農民的農地承包經營權或農民的承包經營收益受到政府侵害。3、當政府面臨財政危機時，原答應或承諾給農民的一些獎勵或補貼措施會無法或不能及時兌現，招致農民的不滿，從而產生農民對政府的信任危機問題。4、當遭遇重大自然災害或遇有農作物、牲畜疫病流行的情況，會使政府鼓勵或要求的種植、養(yǎng)殖或加工的產品大量減產或沒有收成的問題。5、當遇到政府鼓勵或要求種植、養(yǎng)殖或加工產品的市場行情產生重大變化的情況，可能會造成農產品嚴重積壓、農民收入大為減少，甚至嚴重虧損的結果，造成政府通過推行“農業(yè)產業(yè)化”富民目的不能實現的問題。6、當政府無法解決農民因積極響應政府推行的“農業(yè)產業(yè)化”政策號召而招致的血本無歸、債臺高筑困境時，可能會造成大批農民四散流亡影響社會安定的問題。……
如此眾多的風險，政府在推行“農業(yè)產業(yè)化”時，總不應該完全視而不見吧？政府不應該只想到自己的政績或形象而不考慮“農業(yè)產業(yè)化”的可行性或失敗的后果吧？即便政府已想到有關風險，是否還想到或制定好有關的風險防范或化解風險的措施呢？
所以，我們建議：推行“農業(yè)產業(yè)化”的各級政府部門除了要對產業(yè)化內容進行合法性審查外，還必須進行農業(yè)產業(yè)化實施的科學論證或可行性分析，必須建立起嚴密的風險防范和化解措施；對“農業(yè)產業(yè)化”所面臨的市場風險必須要向農民提示。不要只想到推行“農業(yè)產業(yè)化”會如何裝滿農民的“口袋”，會如何增加農民的收入，還必須想到農業(yè)產業(yè)化不成功或暫時遇到困難怎么辦？必須想到農民賠了怎么辦？唯如此，才能將推行“農業(yè)產業(yè)化”所產生的負面影響降到最低限度，才能幫助一些政府領導避免一時沖動“拍腦袋”作決定，才能體現我們的政府才是真正對農民負責任的政府。
三、政府要對其“政策引導”行為承擔相應的法律責任
按照目前我國《行政訴訟法》的相關規(guī)定，政府的政策引導行為不屬于產生國家強制拘束力的具體行政行為，不具有訴訟法上的可訴性。也就是說，即便是農民積極響應政府的“農業(yè)產業(yè)化”政策造成自己傾家蕩產的不良后果，政府也不會承擔“政策引導錯誤”的行政責任。可憐的農民也只有自認倒霉的份兒！
但是按照現代政府應當因“為民眾謀福利而存在”的道德依據，按照“有損害必有救濟”的基本法治原則，按照以“人權保障”為核心的憲政精神，不管是哪級政府，都應當對自己行為（包括積極作為和消極不作為行為）所產生的侵權或損害結果負責。我們認為：政府應當對推行“農業(yè)產業(yè)化”通過“政策引導農民”所產生的不良法律后果負責。這是因為：1、推行“農業(yè)產業(yè)化”的政策是政府制定的。2、該政策的宣傳和組織落實直接引導（個別情況下應屬于“誤導”）了農民種植、養(yǎng)殖或加工農產品的行為。3、政府推行“農業(yè)產業(yè)化”的政策與農民種植、養(yǎng)殖或加工農產品所招致的損失存在客觀因果關系，即具備侵權行為的基本構成要件。4、如果政府對他們的損失不負責任可能會將這些農民推向更加難堪的境地，久而久之，政府會失去這些農民的信任，造成更多的社會不和諧因素。5、目前，世界多數國家對類似農業(yè)損失都有相應的補貼措施。如日本，政府推行對農業(yè)采取嚴厲的保護措施，政府對自己政策行為所給農民造成的損失都承擔相應的法律賠償責任，我們完全可以借鑒其合理性方面。總之一句話：政府搞“農業(yè)產業(yè)化”，農民賠了必須要給予相應的補償或賠償。
我們建議：針對目前“農業(yè)產業(yè)化”推廣和實施不規(guī)范狀況，國家應加強立法，及早制定此方面的法律法規(guī)，必須通過法律形式規(guī)范“農業(yè)產業(yè)化”的推廣和實施；政府必須借鑒發(fā)達國家經驗，完善當前對農業(yè)和農產品的財政補貼制度，對因推行“農業(yè)產業(yè)化”而給農民造成的損失加大補貼力度和增加補貼方式；建立對政府推行“農業(yè)產業(yè)化”所產生損害的訴訟救濟機制，維護法律的公平和正義，推動社會的民主化和法治化進程。
綜上，本文目的旨在提出政府推行“農業(yè)產業(yè)化”過程中可能遇到的問題，希望有關部門搞好“農業(yè)產業(yè)化”政策實施的調查研究工作，及時解決并重視其間可能存在的負面影響問題；同時，我們期待著更多的社會同仁來關注和研究這一問題。
2005年10月16日
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