[ 劉建昆 ]——(2011-9-3) / 已閱7180次
重新審視行政處罰權的相對集中
“在城市管理領域相對集中行政處罰權”，從所集中的行政處罰權角度觀察，可以認為是城市公物警察權；若單單觀察“集中”的二字，則又有一種角度。
相對集中行政處罰權的法律依據是《行政處罰法》第十六條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”
這一法律條文，實際上是授權國務院（而且國務院可以轉授權）可以不再需要履行原有立法（包括法律和行政法規、部門規章）的修訂程序，直接變更所設定的行政處罰權的執法主體。應該看到，原行政處罰權的的來源具有多樣性。既有根據法律直接設定的，也有國務院法規、部門規章設定的行政處罰；既有《行政處罰法》之前的舊法設定的，也存在《行政處罰法》通過實施之后新制定、修訂的新法所設定的行政處罰權。
國務院在執行“集中”過程時，表述很是靈活。他既沒有具體指出哪一部法律、行政法規、部門規章，更沒有指出變更的具體條款，而是采取了“某某方面的法律、法規、規章規定的行政處罰權”這樣的表述方式（見國務院法制辦的82個批準函，以及國發2002年17號決定）。這種表述方式，既涵蓋了不同位階的法，也涵蓋了舊法，更加前瞻性的覆蓋了今后的新法。在《城鄉規劃法》《道路交通安全法》立法之后，有人認為新法所確立的行政處罰權執法主體不能再發生變更，即新法規定的行政處權不應該被“相對集中”，這種理解是狹隘的。
《行政處罰法》是行政處罰領域的普通法，而非《立法法》的下位法。從立法法、組織法的角度觀察，不經修訂原有立法，法律直接授權國務院及其轉授權的省級人民政府直接變更行政執法主體，雖然不算違法，但也并不是很科學。相對集中行政處罰權受到的所謂“合法性質疑”也說明人們這種“集中”難以完全認同，尤其是當直接變更了人大制定的法律時，立法權有推卸責任、出爾反爾的嫌疑，行政權有侵越立法權的嫌疑。
必須承認，在一定歷史時期，尤其是行政體制改革尚未完全定型、某些領域如城市管理領域公物立法十分滯后的情況下，這種“集中”有一定的合理性，具有臨時嘗試的意義，但是這種“集中”必將仍然以及時制定、修訂完善相關領域的立法為期待的目標，而不應當成為一種永久性的措施。
我們建議國家有關部門尤其是國務院建設主管部門，加快推進有關城市管理領域單行立法，將《城市道路管理條例》《城市綠化條例》等城市公物法規盡早加以修訂，將已經成熟的法規盡早提請上升為法律，把有關城管公物行政處罰權直接的授予城管部門。這些法律修訂完成之日，必將是相對集中行政處罰權制度終結之日。
二○一一年五月二十三日
