[ 張旭科 ]——(2003-3-19) / 已閱59080次
解讀依法治國
——依法行政的憲法學(xué)視角
張旭科
（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 江蘇徐州 221008）
一九九六年三月召開的八屆人大四次會(huì)議明確提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”的構(gòu)想；而在黨的十五大則更加明確的指出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的偉大目標(biāo)。一時(shí)間，許多專家學(xué)者紛紛對依法治國問題展開了激烈的討論。筆者認(rèn)為依法治國首先應(yīng)該是依憲治國。“依憲治國就是充分地正確地實(shí)施憲法，使憲法真正成為全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織的根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。”①憲法“規(guī)定了國家的根本任務(wù)和根本制度，是國家的根本法，具有最高的法律效力”。②它是其他法律制度的基礎(chǔ)，是依法治國的根本和首要內(nèi)容，離開了它，依法治國就會(huì)摸不著方向。而依憲行政則是依憲治國的最重要的一個(gè)內(nèi)容，是依法治國的靈魂和精髓所在。
依憲行政，就是說國家行政機(jī)關(guān)其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員在行使行政權(quán)力、管理行政事務(wù)以及組織行政工作時(shí)，必須依照憲法的條文和精神來辦。其所強(qiáng)調(diào)的是作為行政主體和行政行為人的行政行為的合憲性準(zhǔn)則。這里所講的行政主體是一種組織，即國家行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員。依憲行政作為政府治理國家的有效方式，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是行政權(quán)得以有效運(yùn)作和正確使用的必然。行政權(quán)是三權(quán)中最重要的一種權(quán)力，因此他的運(yùn)作是否正確、有效是極為關(guān)鍵的。所以，依憲行政關(guān)系到一個(gè)法治國家的法制建設(shè)成功與否，也是對行政權(quán)在運(yùn)行過程中防止走偏、走歪的有力保障。
依憲行政是憲法執(zhí)行和實(shí)施的必然要求。依憲行政要求國家行政機(jī)關(guān)其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員依照憲法行使職權(quán)，這必將有利于建立有效貫徹執(zhí)行憲法和保障憲法實(shí)施的憲法運(yùn)行體系。下面，筆者就僅從憲法學(xué)的角度對依憲行政進(jìn)行一下具體的分析。
一、憲法的效力表現(xiàn)上闡述依憲行政的必然性
憲法的效力，從法理學(xué)的角度上講，是法的效力在實(shí)際運(yùn)用中的最重要形式。法的效力有廣義和狹義之分。廣義的法的效力是指“法的約束力和強(qiáng)制力”，它包括國家制定和頒布規(guī)范性法律的效力和非規(guī)范性法律文件的效力；狹義的法的效力則“僅指國家制定與頒布的規(guī)范性法律文件。”由此，憲法的效力我們可以定義為憲法的約束力和強(qiáng)制力，其涉及的是社會(huì)生活和國家生活的全部領(lǐng)域，但憲法是國家的根本法，因而又具有最高的法律地位，所以憲法的效力又是一種最高的法律效力。在此，筆者將借助憲法效力的具體表現(xiàn)對依憲行政的必然性進(jìn)行系統(tǒng)的闡述：
1.任何其他法律都必須符合憲法的三個(gè)“基本”，其他法律不得與憲法相沖突。憲法是當(dāng)代中國最重要的一種法的淵源，它是我國的“母法”，其他法律法規(guī)只是“子法”。其他法律法規(guī)的制定都只是憲法這一根本法的具體化。各種行政法律法規(guī)也只是憲法在行政方面規(guī)定的具體化、實(shí)施化，也都必須符合憲法的三個(gè)“基本”，構(gòu)成違反憲法的行政法律法規(guī)都必須廢止或修改。憲法的具體實(shí)施是依靠行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行的，所以要使憲法的這種效力表現(xiàn)具體貫穿與其他法律之中，使其他法律符合憲法，就必然要求依憲行政。依憲行政必然有利于憲法的“母法”地位具體貫徹于其他法律部門之中，從而確保其他法律不違背憲法。“違背憲法的法律是無效的。”
2.其他法律的立法必須依據(jù)于憲法。沒有憲法作立法依據(jù)，其他法律的立法就無從談起。立法即法的創(chuàng)制，它是指有法的創(chuàng)制權(quán)的國家機(jī)關(guān)或經(jīng)過授權(quán)的國家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定補(bǔ)充修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件以及認(rèn)可法律的一項(xiàng)專門活動(dòng)。我國的行政機(jī)關(guān)依照其法定職權(quán)和程序，可以進(jìn)行制定行政法規(guī)和規(guī)章制度的活動(dòng)，即行政立法活動(dòng)。行政立法制定的行政法規(guī)和規(guī)章制度都必須以憲法為依據(jù)，以確保他們的合憲性，以致于能夠在社會(huì)生活中具體實(shí)行。依憲行政是以憲法為理論依據(jù)，他的推行必然有利于行政機(jī)關(guān)明確憲法在行政方面的具體規(guī)定和體現(xiàn)的精神，可以使行政立法者了解到憲法是其他法律的理論基礎(chǔ)，從而形成對憲法全面而又客觀的認(rèn)識(shí)。
3.憲法是一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民的最高行為準(zhǔn)則。正如韓大元教授所講：“憲法不僅在法律體系中處于最高的地位，而在人類生活的一切領(lǐng)域具有優(yōu)先性與普遍的約束力，是人類生存的最高準(zhǔn)則。”我國作為行政主體的國家行政機(jī)關(guān)其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員分別是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民的一部分，也就是說在行政問題中，一切行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員都必須以憲法為最高行為準(zhǔn)則，他們的活動(dòng)都必須圍繞“憲法”展開并從憲法的規(guī)定中尋找妥當(dāng)性的基礎(chǔ)，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。由此，筆者從中的出一個(gè)結(jié)論：行政主體和行政行為人的行為的合憲性要求使依憲行政成為了必然。
二、結(jié)合行政實(shí)際，對關(guān)于如何推進(jìn)依憲行政的憲法學(xué)理論分析
（一）執(zhí)法首先要執(zhí)行憲法的規(guī)定，在執(zhí)法中體現(xiàn)憲法的精神，這是推進(jìn)依憲行政的首要條件和前提。
法的生命在于運(yùn)作，法的價(jià)值在其運(yùn)作中才能夠得以實(shí)現(xiàn)。法的運(yùn)作包含著兩方面的內(nèi)容，即法的創(chuàng)制和實(shí)施。而執(zhí)法便是法的實(shí)施的重要內(nèi)容和核心部分。國家制定的各項(xiàng)法律文件都需要拿到社會(huì)生活中去貫徹、執(zhí)行，否則這些法律文件將成為一紙空文，失去他們原有的地位與效力。作為國家根本大法的憲法當(dāng)然也不例外。
現(xiàn)在，在我國，由于受市場機(jī)制、利益多元化、競爭原則、改革開放等的沖擊，地區(qū)化、區(qū)域化以及多形式化的行政觀念占據(jù)了執(zhí)法系統(tǒng)的主導(dǎo)地位，各項(xiàng)法律文件的統(tǒng)一貫徹實(shí)施的觀念被沖淡，即執(zhí)法的統(tǒng)一性被忽視，從而導(dǎo)致了行政權(quán)的分散化以及行政權(quán)與法治原則的嚴(yán)重脫節(jié)，這不可避免的會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)的濫用及盲目使用。而憲法作為我國的根本大法，規(guī)定了我國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、軍事、外交和民族各方面工作的基本方針和政策，是其他法律的制定的基礎(chǔ)與靈魂，具有各種法律制度的綱領(lǐng)性。執(zhí)法過程中，首先執(zhí)行憲法的規(guī)定，貫徹實(shí)施憲法的條文，可以使行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)人員在行使其職權(quán)時(shí)達(dá)到統(tǒng)一，形成對行政權(quán)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，從而有效的制止政出多門、行政決策沒有前后的連貫性、行政執(zhí)法中出現(xiàn)此一標(biāo)準(zhǔn)彼一標(biāo)準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)漫天飛”狀態(tài)以及行政管理的對象的難以適從等行政權(quán)的分散化和行政弊端。也可以這樣說，憲法以其高度的法律統(tǒng)一性使執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員在思想和行為上達(dá)到一種恒變狀態(tài)，從而達(dá)到執(zhí)法的統(tǒng)一性。從另一個(gè)方面講，憲法是“一種根本規(guī)范，提供實(shí)定法合理性的依據(jù)，在法律秩序中居于最高地位，表明實(shí)定法創(chuàng)始的出發(fā)點(diǎn)”。 因而全國人大及其常委會(huì)所制定的各項(xiàng)行政法律制度所依據(jù)必須是憲法條文，它們都不得與憲法相抵觸，都必須體現(xiàn)憲法的精神。從這個(gè)角度看，在執(zhí)法中首先執(zhí)行憲法的規(guī)定，體現(xiàn)了行政法治自身發(fā)展的要求，同時(shí)也極有利于行政組織法、行政程序法和監(jiān)督程序法等行政法整體框架的建立，使各項(xiàng)具體行政法規(guī)、法律制度的建立和完善，從而充實(shí)和推進(jìn)依憲行政，并完善依憲治國和依法治國理論。
（二）加強(qiáng)行政公務(wù)員的憲法教育，提高憲法意識(shí)和示范作用，這是加快推進(jìn)依憲行政步伐和保證依憲行政能夠得以真正運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力，也是依憲行政的內(nèi)在要求。
行政公務(wù)員是具體實(shí)施行政活動(dòng)的“實(shí)際行政主體”。 它是指“依法享有職權(quán)或受行政主體的委托，能以行政主體的名義進(jìn)行管理，其行為后果歸屬于行政主體的人。” 行政公務(wù)員是行政組織的重要組成部分，是行政管理的具體操作者。行政公務(wù)員的法律素質(zhì)的高低，直接影響著行政管理能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國，要加強(qiáng)公務(wù)員的法律意識(shí)，首要就必須加強(qiáng)對行政公務(wù)員的憲法教育，對于這，筆者將從以下兩方面來闡述：
首先，在我國，由于受幾千年封建等級(jí)觀念的影響，在行政問題上，現(xiàn)在有許多干部存在相當(dāng)嚴(yán)重的模糊認(rèn)識(shí)，在行政權(quán)的使用上往往出現(xiàn)中國古代的“衙門”作風(fēng)，甚至沒有弄清權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)的基本內(nèi)涵，法制意識(shí)相當(dāng)?shù)。灾鲁霈F(xiàn)了獨(dú)斷專行，行政命令呈現(xiàn)地區(qū)化、區(qū)域化、各地方政府保護(hù)主義盛行，難以達(dá)到一致；政令五花八門和行政權(quán)的混亂不堪等行政上的弊病，導(dǎo)致了行政權(quán)的嚴(yán)重失衡。要解決這種弊病和行政權(quán)的失衡，就必須加強(qiáng)對行政公務(wù)員的憲法教育。這是因?yàn)椋瑥膽椃ǖ慕嵌戎v，憲法的基本功能是保障公民權(quán)利、限制和規(guī)范政府權(quán)力。而限制和規(guī)范政府權(quán)力，就是要權(quán)力達(dá)到一種平衡狀態(tài)。對于憲法的制衡，有的學(xué)者認(rèn)為“各種各樣的憲法形式都能夠輕易地適應(yīng)正在變化著的對權(quán)力的社會(huì)制衡”，“憲法之所以殘存下來，只是因?yàn)樗粩嗟氖艿秸{(diào)整，以符合正在變化著的對對權(quán)力的社會(huì)制衡”。 而要達(dá)到這種制衡，掌握著實(shí)際權(quán)力的行政公務(wù)員沒有高度的憲法意識(shí)和對憲法制衡原理的清楚認(rèn)識(shí)是不行的。
再者，就行政公務(wù)員本身來說，既是行政活動(dòng)的具體執(zhí)行者，同時(shí)又是國家的公民，又有其個(gè)人的特殊利益。由于手中的行政權(quán)力使其個(gè)人目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更加容易，這種權(quán)力的極易腐蝕性就會(huì)促使私欲的膨脹。如果沒有高度的法律意識(shí)，那么手中的權(quán)力就會(huì)變質(zhì)，從而導(dǎo)致行政權(quán)腐敗的出現(xiàn)。鑒于行政公務(wù)員這種雙重身份的性質(zhì)，就必須加強(qiáng)行政公務(wù)員的法制教育，特別是憲法教育，提高憲法意識(shí)。因?yàn)樽鳛閲腋痉ǖ膽椃ㄓ兄愿拘詾橹匦牡母爬ㄐ缘姆蓛r(jià)值，一切法律制度都蘊(yùn)于在他的精神之中，并且憲法還明確規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的職責(zé)與權(quán)力等方面的內(nèi)容。這樣加強(qiáng)行政公務(wù)員的憲法教育，勢必有利于行政公務(wù)員明確自己的身份與職責(zé)、明確個(gè)人與集體、國家之間的關(guān)系，并依照憲法的精神行使職權(quán)，這便有效的防止私欲的泛濫，造就行政公務(wù)員的清廉形象，起到了憲法示范的作用，因而在無形之中也就推進(jìn)了依憲行政的步伐和保證了依憲行政的真正運(yùn)行。
三、結(jié)束語
依法治國首先應(yīng)當(dāng)是依憲治國，而依憲治國又要特別重視依憲行政，使國家行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織和行政公務(wù)員嚴(yán)格依照憲法的規(guī)定行使職權(quán)，這是極為正確與重要的。從憲法學(xué)的角度講，依憲行政使行政權(quán)在憲法的制衡下受到規(guī)范與控制，保障公民的合法權(quán)益，這與憲法保障和維護(hù)公民的權(quán)利的功能是極為相稱的。再者，依憲行政強(qiáng)調(diào)憲法的最高法律地位，在實(shí)際生活中對憲法的條文及精神進(jìn)行推廣，勢必有利于其他法律法規(guī)的制定與完善，這對于我國的法制建設(shè)和建立社會(huì)主義法治國家是不無裨益的。
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