[ 應松年 ]——(2002-7-13) / 已閱42448次
1．行政強制制度的涵義
行政強制制度是行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩項制度的合稱。
行政強制措施是指行政機關為制止、預防違法行為或者在緊急情況下依法采取的對有關對象的人身、財產和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)的各種方式和手段。行政強制措施有如下幾個特征：
第一，行政強制措施的目的在于預防、制止或控制危害社會行為的發(fā)生。行政強制措施帶有明顯的預防性、制止性。
第二，行政強制措施常常是行政機關作出最終處理決定的前奏和準備。很多情況下，是在行政處理決定作出前的調查階段，為保全證據(jù)或保持一定狀態(tài)而采取的措施。有時則是強制執(zhí)行的前奏和準備，因此，行政強制措施帶有明顯的臨時性和中間性。
第三，由于行政強制措施是運用國家機器的力量對個人、組織采取的強力行為。因此，采取行政強制措施必須十分謹慎；行政機關是否有權采取行政強制措施，必須有法律的授權，并嚴格依照法定程序實施。
行政強制措施還可以細分為一般的行政強制措施和即時強制兩種。兩者的主要區(qū)別在于：一般行政強制措施在采取措施前，必須先作出行政處理決定，據(jù)此才能采取強制措施；但在某些緊急情況下，為了保護公共利益和公民權益，來不及作出決定而立即采取強制措施，此為即時強制。毫無疑問，即時強制必須有法律授權。
行政強制執(zhí)行是指有關國家機關對不履行行政機關依法作出的行政處理決定中規(guī)定的義務，采取強制手段，強迫其履行義務，或達到與履行義務相同狀態(tài)的行為。行政強制執(zhí)行有如下幾個特征：
第一，行政強制執(zhí)行以相對一方的個人、組織不履行行政義務為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的故意。不履行行政義務大致有兩種情況，一種是從事法律所禁止的行為；另一種是不履行法律規(guī)定的必須履行的義務。
第二，行政強制執(zhí)行的目的在于強迫相對一方履行行政義務，直接影響著相對一方的權益，因此，強制執(zhí)行的內容與范圍應以行政義務為限，以最小損害相對一方權益為原則。
第三，擁有強制執(zhí)行權的是有關國家機關。這里的有關國家機關是既指行政機關，也指司法機關。這里有兩個問題需要解釋，一是行政強制執(zhí)行權是指最后決定是否需要采取強制執(zhí)行的權力，而不是指具體操作強制執(zhí)行措施的機關。世界各國按照“裁執(zhí)分離”的原則，作出強制執(zhí)行決定與具體采取強制執(zhí)行措施的機關都是分離的。一般說，由于采取強制執(zhí)行措施是一種行政方式，因此大都由專門的行政機關執(zhí)行，如美國就由司法部設執(zhí)行署執(zhí)行；二是行政強制執(zhí)行權的歸屬，兩大法系有較大區(qū)別。英美法系把行政強制執(zhí)行權作為司法權的一部分，只有法院才有權決定是否需要強制執(zhí)行；大陸法系則把行政強制執(zhí)行權看成是行政權的一部分。
我國的行政強制執(zhí)行制度，形成于改革開放以后。基本體制是：行政強制執(zhí)行以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，行政機關自行強制執(zhí)行為例外。例外指的是法律的明確授權。實踐證明，這一基本體制吸收了國外兩大法系強制執(zhí)行制度的優(yōu)點，具有中國特色，是正確可行的。第一，強制執(zhí)行是運用國家機器的強力，涉及公民權利。因此，行政機關需要強制執(zhí)行時，須向人民法院申請，由人民法院再作一次審查，有助于行政機關正確作出決定，減少錯誤。第二，又保證了必要的靈活性，對某些維持經濟和社會秩序、保障公共利益方面負有重任，需保證效率，且處理案件較多的行政機關，可以由法律單獨授權其自行執(zhí)行。第三，兼顧了行政效率，沒有強制執(zhí)行權的行政機關可以“申請”法院強制執(zhí)行。申請不是訴訟，程序比較簡單，以達到既進行審查，又不影響效率的目的。
2．行政強制的意義和作用
行政強制措施和行政強制執(zhí)行，是保證行政機關順利履行法定職責，維護社會經濟秩序，保護公共利益和公民權益方面的兩項十分必要的法律制度。行政強制措施是行政機關調查案情、保全證據(jù)、保護公共利益和公民人身權、財產權的強有力手段，很多行政機關需要有運用行政強制措施的權力，否則將無法履行其法定職責；行政強制執(zhí)行則是行政權行使的最后階段，也是行政權的保障，沒有行政強制執(zhí)行制度，行政決定將最終淪為一句空話。但是也應該看到，在所有行政行為中，行政強制要用國家機器的強力直接干預公民的權利義務，因而是最嚴厲的一種手段。行政強制制度能夠正確運用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序。反之，行使不當，就將給公民、法人和其他組織帶來巨大損害，深刻影響政府形象。正因為如此，在立法授權時，必須權衡利弊，不能不給行政機關以必要的強制權，但必須適度，并加強法律監(jiān)督。對此，各國都有一些成熟的做法可供我們借鑒。
3．行政強制的基本原則
第一，法定原則。行政強制權并非行政管理權的自然組成，而是單獨一種權力，必須有法律的單獨授權。授權包括行政強制的主體、內容、范圍、方式、程序等。
第二，適當原則。在國外又稱為比例原則、禁止過分原則、最小損害原則等等。適當就是要兼顧公共利益和公民、法人和其他組織的權益。該凍結50萬的，不能凍結100萬，可以用間接強制的，不用直接強制等等。
第三，說服教育與行政強制相結合的原則。在行政強制執(zhí)行中和某些強制措施中，實施前必須強調說服教育，盡可能使當事人自覺履行。
第四，救濟原則。在實施行政強制前，行政機關必須向當事人說明理由，當事人有權陳述和申辯。對于不當或違法的行政強制，當事人有權申請復議或提起訴訟。因不當或違法行政強制給當事人造成損害的，應當賠償。
4．行政強制的方法
行政強制執(zhí)行的方法，大致分為間接強制(包括代履行與執(zhí)行罰)和直接強制兩大類。但行政強制措施的方式和手段較多，如查封、扣押、凍結，以及抗拒調查時的一些強制手段。
(二)我國行政強制制度的現(xiàn)狀、問題與行政強制立法
我國自改革開放以來，形成了自己的行政強制執(zhí)行制度，既注重行政效率，又加強了法律監(jiān)督。應該說，是適合中國國情的，在法制建設與法律監(jiān)督方面也取得了一定進展，但由于沒有統(tǒng)一立法，因而存在一些問題。主要是：
第一，設定權不明確。據(jù)浙江大學行政強制法課題組的統(tǒng)計，至1999年，在314件法律中，有33件規(guī)定了行政強制；在1584件行政法規(guī)中，有71件規(guī)定了行政強制；在8469件部門規(guī)章中，有145件規(guī)定了行政強制。據(jù)全國人大常委會法工委調查，以河南、四川、上海為例，河南制定和批準329件地方性法規(guī)，有65件規(guī)定了行政強制；四川155件地方性法規(guī)中，有32件規(guī)定了行政強制；上海市政府500多件規(guī)章中，有26件規(guī)定行政強制。可以看出，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章規(guī)定了行政強制的數(shù)量很不少。而且有些其他的規(guī)范性文件也有規(guī)定行政強制的，無法統(tǒng)計。也許其中很多規(guī)定有其合理性，但以法治國家的行政強制法律體系而言，不同層次的規(guī)范作出這樣眾多的規(guī)定，有些下位法的規(guī)定甚至直接與上位法沖突，這是應該引起特別關注的，這也是迫切需要制定一部統(tǒng)一的行政強制法的重要原因之一。
第二，行政強制的種類與方式繁多，據(jù)浙江大學行政強制法課題組統(tǒng)計，從1950至1999年現(xiàn)行有效的10369件法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，規(guī)定了3263種行政強制的種類和方式。據(jù)不完全統(tǒng)計，30余部法律規(guī)定的行政強制就有近百種。這些名目繁多的行政強制方式，大都沒有明確界定，這就必然給實施帶來許多隨意性和混亂。
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