[ 劉建昆 ]——(2009-10-29) / 已閱5521次
應(yīng)當(dāng)盡快厘定公物法和規(guī)劃法的關(guān)系——煙臺(tái)成立規(guī)劃執(zhí)法支隊(duì)的啟示
劉建昆
在很長一段時(shí)間，城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，是同一個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。因此，在某種程度上，區(qū)分這幾種職權(quán)的意義不大。然而隨著社會(huì)分工越來越細(xì)化，首先是城市公物管理和公物警察執(zhí)法的的職責(zé)獨(dú)立出來。煙臺(tái)市早根據(jù)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定，設(shè)立城市管理局（與煙臺(tái)市城市管理行政執(zhí)法局只是兩塊牌子），管理城市道路、園林綠化等公物，并承擔(dān)公眾用公物的行政權(quán)保護(hù)職責(zé)。盡管這種公物管理有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的明顯特征，并且“相對(duì)集中”這種做法并不科學(xué)，但是從公物法角度觀察，將公物管理權(quán)和公物警察權(quán)分離出來，是我國城市化進(jìn)程中公物行政法發(fā)展的一個(gè)重要發(fā)展歷程。
目前，規(guī)劃方面的工作包括執(zhí)法工作的獨(dú)立需求也日益顯現(xiàn)出來。城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國是一種抽象行政行為，不但城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、修改等事項(xiàng)由單獨(dú)的行政機(jī)關(guān)掌握，根據(jù)行政規(guī)劃實(shí)施行政許可、進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰等實(shí)施手段也有一同獨(dú)立出來的傾向。煙臺(tái)市成立“規(guī)劃執(zhí)法支隊(duì)”即是這種分工的反應(yīng)。
如果按照新浪網(wǎng)新聞的說法，成立“規(guī)劃執(zhí)法支隊(duì)”的意義在于違法建筑多了一個(gè)“婆婆”，那未免過于簡單化了。部分規(guī)劃執(zhí)法從城市管理執(zhí)法中獨(dú)立出來的意義在于，以粗疏的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”名義集中的城市公物警察權(quán)，本來就不應(yīng)該全部涵蓋規(guī)劃法的執(zhí)法范圍。簡單化的以“城市領(lǐng)域”做劃分的標(biāo)準(zhǔn)也沒有把握問題的本質(zhì)——行政法中公物法和規(guī)劃法是應(yīng)該不同的兩個(gè)部門行政法。實(shí)際上，規(guī)劃局并不是我國法上惟一的規(guī)劃執(zhí)法機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)，海域功能區(qū)劃也是一種行政規(guī)劃，在沿海城市的建設(shè)和管理中，往往同時(shí)受到兩種規(guī)劃的調(diào)整。
公物法和規(guī)劃法的聯(lián)系在于，涉及公物建設(shè)和管理的規(guī)劃是比較特殊的規(guī)劃，是兩種部門行政法交叉作用的地帶。一方面城市公眾用公物規(guī)劃和建設(shè)在全部規(guī)劃占有相當(dāng)大的比重，盡管不是規(guī)劃的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保護(hù)多少也涉及一些規(guī)劃法律，二者在某些事項(xiàng)上又存在一些分工和職權(quán)沖突。比如日本學(xué)者鹽野宏在其著作《行政法》中介紹日本法上存在一種預(yù)定的公物“預(yù)定公物，是指尚未成為公物，但預(yù)定將成為公物，對(duì)其管理處分予公共規(guī)制的物。在這種意義上，這并不是公物的分類。預(yù)定公物的概念，是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預(yù)定地、河川預(yù)定地、道路預(yù)定地即是其例。”可見在日本涉及公物的規(guī)劃也有特殊性。我國學(xué)者宋雅芳等著作《行政規(guī)劃的法制化》認(rèn)為“能夠納入訴訟范圍的行政規(guī)劃，應(yīng)是特定種類的行政規(guī)劃，即對(duì)特定的土地利用、公共事業(yè)的設(shè)立或公共設(shè)施的設(shè)置等具體事件的規(guī)劃。”盡管其表述相當(dāng)模糊，但在涉及公物的規(guī)劃或者規(guī)劃的公物這些內(nèi)容上與鹽野宏的介紹有一定的相關(guān)性。
既然涉及兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分和協(xié)調(diào)，為了避免公物法和規(guī)劃法之間出現(xiàn)法律打架的情況，在理論和立法上早日厘定兩種行政法的邊界是必須的。
二○○九年十月二十八日
