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主要論著 |
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論會議記要的法律屬性及可訴性
張忠義 [ PLZHZHY9999 ] 于 2007-01-08 18:42:34.0 發(fā)表在[ 實務(wù) ]
在政府部門的行政事務(wù)、企事業(yè)單位及公司日常的事務(wù)中，我們經(jīng)常遇到《會議記要》這種形式的公文文體被廣泛使用，《會議記要》上記錄了解決和處理了的許多重要事情，在《會議記要》執(zhí)行的過程中，也常常產(chǎn)生分歧意見，形成糾紛甚至引發(fā)訴訟，如何界定《會議記要》的法律屬性，從司法角度對《會議記要》的執(zhí)行而引發(fā)的爭議，尋求司法解決的途徑，成為司法界關(guān)注的焦點和難點。筆者對這個問題作了研究，現(xiàn)發(fā)表如下觀點，與同仁商榷。
《會議紀(jì)要》適用于記載和傳達(dá)會議情況和議定事項，它產(chǎn)生于會議后期或者會后，屬紀(jì)實性公文。《會議紀(jì)要》是根據(jù)會議情況、會議記錄和各種會議材料，經(jīng)過綜合整理而形成的概括性強(qiáng)、凝煉度高的文件，具有情況通報、執(zhí)行依據(jù)等作用。任何類型的會議都可印發(fā)紀(jì)要，尚待決議的或者有不同意見的，也可以寫入紀(jì)要。《會議紀(jì)要》是一個具有廣泛實用價值的文體，它有紀(jì)實性、概括性、條理性和可執(zhí)行性的特點。
行政機(jī)關(guān)的《會議紀(jì)要》是行政機(jī)關(guān)公文的一種，是具有法定效力的文書，也是行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件之一，與同一機(jī)關(guān)制發(fā)的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力。而公司等企事業(yè)單位和社會團(tuán)體制發(fā)的《會議記要》，雖然涉及了具體的人和事處理，或者涉及了具體的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的處理問題，但與行政機(jī)關(guān)的《會議紀(jì)要》在法律屬性上存在本質(zhì)的區(qū)別，它是區(qū)分行政法律事務(wù)和民事法律事務(wù)的關(guān)鍵。
筆者認(rèn)為：根據(jù)《會議記要》記載事情的不同性質(zhì)、不同內(nèi)容、不同主體，可以將《會議記要》的法律屬性劃分為：決定的法律屬性、協(xié)議的法律屬性、備忘的法律屬性和證明的法律屬性，現(xiàn)分述如下。
一、決定的法律屬性
１、行政決定的具體行政行為具有可訴性。在行政部門下發(fā)的《會議紀(jì)要》記載的事項中，如果涉及的是某一個人或某一件事的具體問題的解決事宜，而產(chǎn)生了《會議記要》，只要該《會議記要》的內(nèi)容涉及了具體人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等相關(guān)權(quán)利問題，相對人認(rèn)為該《會議記要》的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，符合《行政復(fù)議法》或《行政訴訟法》關(guān)于提起行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)視為該《會議記要》屬于具體的行政行為，當(dāng)事人可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。
２、行政決定的抽象行為不具有可訴性。如果《會議記要》決議的內(nèi)容涉及的不是具體行政行為，而是帶有普遍性的抽象的行政行為，不符合行政復(fù)議或行政訴訟的條件的，雖然該《會議記要》由政府或政府部門作出，仍不具有可訴性，當(dāng)事人對這種《會議記要》主體提起行政訴訟的，不符合行政復(fù)議或行政訴訟的條件，人民法院不應(yīng)當(dāng)受理。
３、行政行為涉及的民事問題具有民事可訴性。《會議記要》是由政府部門或政府、以及政府以外的公司等企事業(yè)單位、社會團(tuán)體作出的，但研究解決的內(nèi)容屬于包括政府本身的民事權(quán)利在內(nèi)的各當(dāng)事人的民事權(quán)利問題，雖然《會議記要》對研究的人或者事作出了處理，并且產(chǎn)生了《會議記要》，但由于對象屬于民事權(quán)利范疇，不屬于行政職權(quán)解決的范疇，政府及政府以外的公司等企事業(yè)單位企業(yè)、社會團(tuán)體不是適格的行政訴訟的被訴主體，即不具有行政可訴性，但可以引發(fā)勞動爭議、財產(chǎn)關(guān)系、人身關(guān)系爭議等民事訴訟，相對的當(dāng)事人如果要提起訴訟的，只能提起民事訴訟。
４、被訴主體的確定問題。如果該《會議記要》的產(chǎn)生是由政府主管領(lǐng)導(dǎo)召集的，有許多行政單位領(lǐng)導(dǎo)參加的，研究的解決的問題也屬于一個行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)之事宜的，應(yīng)當(dāng)以該主管的具體行政行為的部門作為被訴主體，而不應(yīng)當(dāng)以下發(fā)《會議記要》政府部門為被訴主體。如果被訴主體不明確的，可以將相關(guān)部門全部列為被訴主體，由法院審理以后根據(jù)審理的具體情況進(jìn)行判定。
二、協(xié)議的法律屬性
政府或者政府主管部門召集相關(guān)行政部門、法人公司、企業(yè)、自然人等召開座談會等，研究、協(xié)調(diào)解決相鄰關(guān)系、各方當(dāng)事人的財產(chǎn)關(guān)系或人身關(guān)系等，經(jīng)研究達(dá)成一致意見，并由與會各方共同簽字后而下發(fā)的《會議記要》，屬于民事協(xié)議的性質(zhì)，受民法和合同法的調(diào)整，當(dāng)事人任何一方對該《會議記要》不履行或有異議而引發(fā)訴訟的，屬于民事訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)立案受理，并按民事案件依法審理。
三、備忘的法律屬性
《會議記要》在大多數(shù)情況下記載的內(nèi)容，是一些議事的過程，討論一些解決問題的原則，尋求解決問題的途徑，為下一步解決問題開辟渠道或創(chuàng)造條件。因此，《會議記要》主要以備忘為目的，具有“立此存照”和“存檔備查”的特征。同時《會議記要》主要在制發(fā)紀(jì)要的機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，一般不對全社會發(fā)布，作為制發(fā)《會議記要》的相關(guān)機(jī)關(guān)備查，所以，《會議記要》又具有備忘的法律屬性和法律特征。
四、證明的法律屬性
所有的糾紛都涉及了訴訟時效，特別是行政復(fù)議行政訴訟和民事訴訟，都有嚴(yán)格的時效限制，當(dāng)事人超過了訴訟時效就超過了司法救濟(jì)的期限。如果當(dāng)事人涉及的某件事情曾經(jīng)過某個單位會議討論，并產(chǎn)生了《會議記要》，無論對該問題是否已經(jīng)解決，或解決的是否適當(dāng)，將在法律上可能產(chǎn)生中斷訴訟時效的作用，這就為當(dāng)事人延長訴訟時效提供了證據(jù)，這種證據(jù)將具有延長訴訟時效的可能性。
另外，《會議記要》作為公文的一種，其證明力和可信度高于其它證據(jù)，在證據(jù)效力發(fā)生沖突的情況下，《會議記要》將起到無可替代的作用。
總之，在目前立法尚不完善，在人們對于《會議記要》這種公文的文體運用比較隨意的情況下，由《會議記要》引發(fā)的爭議在逐步增多，通過各種會議似乎已經(jīng)解決了問題，卻似乎感到問題沒有解決，或者感到解決的不太滿意，在此情況下如何啟動司法程序，通過司法救濟(jì)的途徑解決缺憾，已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的問題了。研究解決《會議記要》的法律屬性，判斷《會議記要》的司法救濟(jì)途徑具有現(xiàn)實性和緊迫性，有助于加強(qiáng)和完善我國的司法制度，更加切實地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，以促使這種公文形式在現(xiàn)實生活中正確運用。
在當(dāng)前立法的步伐還趕不上現(xiàn)實需要的情況下，解決這個問題的最佳途徑就有賴于最高人民法院以司法解釋的方式予以明確，以解決司法實踐中的困惑。
（作者：張忠義，甘肅璞義律師事務(wù)所）
［責(zé)任編輯 劉耀堂：YAOTANGL@126.COM
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