鄭秀軍
棚戶區是城市在發展過程中形成的簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域，在以往的改造中，往往都是政府出資改造，但是政府的財力有限，無法滿足棚戶區居民對住房及城市發展的需求。引進PPP模式對棚戶區改造，讓社會資本進入棚改領域，將有助于提高棚改效率，有助于降低政府投資風險。
一、棚戶區的歷史形成
“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山�！碧拼娙硕鸥υ凇睹┪轂榍镲L所破歌》中的這句名言充分說明“安居”的問題自古有之，這不僅僅是他個人對廣大無房者的安居期盼，也是廣大無房者、無“好”房者對舒適住房的期盼，也是各級政府所努力的方向，安居才能樂業！“衣食住行”是人作為一個社會個體最基本生存的需求，“住”應該是這四種基本需求中最核心的部分�！拔蚁胗袀�家”承載了多少人對房屋的物質需求！《世界人權宣言》第25規定：“人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需要的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務�！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第1條第2款規定：“所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源，而不損害根據基于互利原則的國際經濟合作和國際法而產生的任何義務。在任何情況下不得剝奪一個人民自己的生存手段�！币虼耍》孔鳛樽匀蝗俗罨镜纳鏅嗬鞘芊杀Ｗo的。
然而，棚戶區居住環境的改善和優化需要政府下大力氣解決。因為每個棚戶區的形成都具有特定的歷史、地理等原因。例如國際大都市上海的棚戶區是這樣形成的：“……追究近代上海棚戶區發生的原理及其污名所依據的早起的物質基礎，主要復原了該過程中三個主要的生態畫面：首先，是城市擴張對周邊水環境造成改變，它使傳統鄉村賴以依存的自然環境發生變異；其次，是河浜體系的瓦解引起鄉村風水形勢和家族精神支柱的渙散；最后，依賴河道體系而延續的傳統農業亦不能維持。這三個畫面的主體要素，分別屬于自然側面、文化側面和經濟側面，它們共同促進了近代上海城周聚落的解體和棚區的產生�？梢�，近代上海棚戶區產生的過程，是一系列自然與社會要素相互制約、相互滲透、相互糾纏的結果，而不是用其中某一個單一要素可以解除清楚的。遼寧省棚戶區的形成與演變大致經歷了三個階段：“第一階段是新中國成立之前，遼寧省部分城市礦區初步形成連片工棚；第二階段是新中國成立后至20世紀90年代初期，同步是計劃經濟時代，隨著工礦企業數量的增加，當時的工礦企業興建了大量的產業工人家屬區，工棚規模迅速擴大，棚戶區初步形成并不斷擴大；第三階段是20世紀90年代初期以后，隨著工礦企業的關、停、并、轉，大量產業工人失去工作，居民自身無法改善居住需求，住房質量不斷退化，加上市場的過濾機制，棚戶區最終形成。”
原本一排排整齊的單位宿舍區，也會在鱗次櫛比的高樓大廈中區，棚戶區是城市發展一定歷史時期的產物，每個城市的棚戶區都成的，都是地理、歷史、人文、經濟發展的綜合產物。
棚戶區被認為是城市的傷疤，不僅影響到棚戶區居民的生活水平，而且影響了城市的形象。
二、棚戶區的概念
對于什么樣的住宅類型算是棚戶區？不同的人有不同的理解�，F在比較權威的解釋有：
財政部、國家稅務總局《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》(財稅[2013]101號）第6條規定，棚戶區是指：“簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域，具體包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區危房�！睆倪@個定義可以看出棚戶區是由一片1日房屋組成的居民居住區；這些房屋的結構簡易、簡陋，用磚瓦、木板、竹子、塑料布、牛毛氈等建材搭建的，缺乏足夠的安全保障；建筑密度大，每個建筑物之間的空隙非常小，公共的道路、綠化等配套設施缺乏，居住在此的人群大都是低收人人群，居住環境較差。這些城市棚戶區都不是短期形成的，大都存在很多年了。
在住建部解讀《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發[ 2013]25號）中，棚戶區是指：“建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較為集中的區域�！边@個定義強調了安全隱患是棚戶區的特征之一，沒有刻意強調房屋的使用年限。同時也認為棚戶區是建筑密度大、結構簡陋、使用功能不完善、基礎設施不配套的區域。
百度百科的解釋是：棚戶區指城市規劃區范圍內，簡易結構房屋較多，建筑密度較大，使用年限久，房屋質量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設蓬不健全的區域。棚戶區具體界定標準：(1)區片大�。杭谐善飸魠^：50戶以上（含50）或建筑面積3000平方米以上（含3000）。非集中成片棚戶區：50戶以下或建筑面積3000平方米以下。(2)建筑結構：磚混結構、磚木結構等。（3)建筑密度：密度較大，容積率低于1.2。(4)使用年限：片區內80%以上房屋使用年限超過30年。(5)房屋質量：質量較差或危房。(6)安全隱患：存在一定安全隱患，部分屋頂，陽臺有安全隱患，電器及電路老化，缺乏消防設施。（7)使用功能：房屋面積較小，使用功能不完備，部分無獨立廚房，衛生間。（8）市政基礎設施：市政設施不完善或年久失修，道路破損嚴重，無綠化或綠化較少，無法集中供暖或供氣。(9)公共服務設施：物業管理、社區服務、醫療衛生、文化娛樂等設施不完善或缺失。(10)范圍：位于城市建成區范圍內或城市建成區范圍以外城市規劃區以內的國有工礦棚戶區。
筆者認為，所謂棚戶區是在城市區域內相對固定的一片建筑密度大、基礎設施差、安全隱患多的區域。
事實上，世界各國都存在經濟發展不均衡的問題，每個國家幾乎都有棚戶區，國際上通常稱之為“貧民窟”，是貧困家庭生存、生活的地方，是低收人人口大規模、大范圍居住的地區。不論是發達國家中的美國、英國，還是發展中國家的印度、巴西等，都存在不同類型的貧民窟，“高人口密度、移民眾多、高失業率，使貧民窟成為貧困、墮落與污染的聚集地，犯罪、賣淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區的傳染源。”
世界各國都在想方設法通過公租房、拆遷安置、舊房改造等形式來讓更多的居民有自己舒適的“家”；通過棚戶區改造等措施讓更多的居民住得安全、舒適、衛生。通過各國的努力，都取得了一定的成效，但是大都沒有徹底解決貧民窟的問題，都還在繼續努力之中。
李克強總理在遼寧主政期間創造的棚改模式被聯合國人居署專家班吉·奧仁拉·奧因卡稱贊為“中國經驗”。并認為中國棚戶區改造中“政府主導、市場運作”的經驗模式，對世界各國都具有借鑒價值。但是，棚戶區改造的任務還很重，道路還很漫長！在棚戶區改造的過程中，在總結經驗的基礎上，還要創新融資模式、擴寬融資渠道，加快棚戶區改造的進度。棚戶區改造工作是一項重大民生工程，也是一項重大發展工程。在當前，對于穩增長、調結構、促改革、惠民生具有特殊重要意義。
摘自《PPP項目實戰策略與操盤技巧》p375-378頁，法律出版社，2018年10月出版。內容簡介："長期以來，德恒律師事務所致力于服務國家重點投資的基礎設施項目，已成為我國重大建設項目法律服務領域的領導者之一。長江三峽、南水北調、南京長江隧道等特大型工程見證了“德恒人”的出眾能力和專業素質。今天，“德恒人”正在努力建設具有中國文化和制度因子的國際化律師事務所。 《PPP項目實戰策略與操盤技巧》呈現了德恒律師事務所PPP業務中心近30位律師在服務國家PPP項目和“一帶一路”項目中的智慧和經驗。全書以問題為導向，向讀者提供了PPP實踐操作過程中疑難問題的分析策略和解決之道。 "
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